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党的十九大提出了创新监管方式，建设人民满意的服务型政府的要求。创新监管方式是提升市场监管效能，维护公平有序的市场经济必然要求。然而，在当前互联网快速发展，大数据、云计算、物联网等信息技术蓬勃发展的背景下，市场监管领域也存在着执法力量薄弱、技术手段滞后、缺乏社会共治等不足，严重影响市场监管部门的履职能力。
本文以网络餐饮的现状及监管创新为切入点，紧紧围绕提升“行政效能”的总体目标，探析了市场监管部门充分利用信息化手段，运用“非现场执法”模式，实践智慧监管理念的可行性，以期达到抛砖引玉的作用。
◆◆关键词◆◆
非现场执法网络餐饮智慧监管
“非现场执法”创始于城市交通管理部门。年4月深圳市交通管理部门首例使用“冲红灯自动拍照仪”，并用于闯红灯交通违章的取证及处罚。经过多年发展，“非现场执法”模式在交通执法领域已经从探索阶段逐渐迈向成熟应用的阶段。但“非现场执法”模式在市场监管领域，无论是概念界定、适用场景、合法性及可行性分析，还是在理论实践方面，均鲜有探索和分析。
本课题致力于探索市场监管领域的“非现场执法”模式，深入贯彻“互联网+监管”的指导思想，以期达到弥补监管力量不足、延伸监管维度、提升监管效率，有效遏制违法行为的目的。
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“非现场执法”的概念、模式特征、法律依据
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（一）市场监管“非现场执法”的概念、模式特征
交通执法部门运用“非现场执法”模式，主要通过道路摄像头等终端设备，解决交通违法行为的“不易捕捉性”和“稍纵即逝性”。
市场监管部门查处的是行政相对人的“经营”行为，违法行为的表现呈现多样性，既有“不易捕捉性”和“稍纵即逝性”，又有“可查见性”和“持续性”，市场监管领域的“非现场执法”应是传统“现场执法”的必要补充或监管延伸，其目的是为了更加全面的履职、更加高效的执法。因此，市场监管部门的“非现场执法”模式有其自身的特殊性，表现为场景适用的有限性。
课题组认为市场监管领域的“非现场执法”可尝试做以下界定：市场监管部门综合运用企业主体信息库、终端智能联网设备、网络存证软件、数据共享（如第三方网络经营平台）等信息技术手段，自动采集有关违法行为的图像、视频、网页、财务数据等电子化证据，通过AI智能及人工辅助的数据分析系统，形成当事人“零口供”下的完整证据链，并且实现电子执法文书的送达，做到执法全过程不与当事人直接接触的行政执法方式。
依据《行政处罚法》、《市场监督管理行政处罚程序暂行规定》（以下简称“2号令”）等程序性规定，并参照公安交管部门较为成熟的非现场执法流程，非现场执法模式的特征主要表现为：
（1）全程电子化取证，即证据采集方式的信息化。
（2）“零口供”，即执法调查全过程与当事人不接触。
（3）案件流转的电子化。即从记录违法行为开始到最终的行政处罚，均通过数据流转来完成整个过程。
（二）市场监管“非现场执法”的法律依据
从证据种类的合法性方面看，非现场执法所依赖的电子证据具有确定的合法性。《中华人民共和国行政诉讼法》（年修订版）第三十三条把“电子数据”列为八大证据种类之一，《最高法关于行政诉讼证据若问题的规定》、《关于互联网法院审理案件若干问题的规定》，对电子证据的司法适用提出了明确规定。
从执法程序合法性方面看，现行的《行政处罚法》、2号令等法律法规、部门规章，仅对一般程序、简易程序、听证程序等行政执法程序作出规定，并未对“非现场执法”程序做明确规定。因此，探讨非现场执法的模式，某种程度上就是对相关程序性制度如何在现有法律框架内进行设计和完善的探索。
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非现场执法模式在网络餐饮若干领域的场景适用
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根据上述“非现场执法”定义、特征、模式，课题组认为，有关市场监管领域的适用场景满足以下必要条件：1、相关场景的执法实践，对“非现场执法”有现实需要。2、相关场景的违法行为可进行电子化取证。3、有标准化的终端联网设备、信息化数据库等技术化取证手段。4、通过信息化技术手段，存在获取完整证据链的可能性。
课题组认为：在当前市场监管“非现场执法”模式不成熟、信息化技术手段有限的背景下，目前可以先从“网络餐饮”监管着手，借助现有的信息技术条件、第三方网络平台的数据资源，逐步探索非现场执法模式的适用。
（一）当前网络餐饮市场的现状和监管难题
首先，传统餐饮行业朝着“全面触网”的趋势发展。根据统计数据，年我国网络餐饮（外卖）的总营业额高达亿元，在线外卖用户规模约3.6亿人，占网民总数的49%。以闵行区为例，截止年底，全区餐饮经营户共计家，其中入网餐饮经营户共计家，入网比例达41.2%。课题组针对闵行区网络餐饮经营户开展了调查问卷，收集数据份，其中入网餐饮经营户共计家，入网比例达到77.9%。因此，迫切需要执法部门延伸网络餐饮的监管维度，提升信息化监管水平。
其次，网络餐饮在给消费者带来便利的同时，也带来各种食品安全问题和新的监管难题。如部分网络餐饮经营者存在的食品卫生差、操作不规范、套证或超范围经营等问题。调查问卷显示：3.5%的网络餐饮经营户在未取得证照前可以在第三方网络餐饮平台从事外卖活动；66.27%的网络餐饮经营户在第三方网络餐饮平台注册时无需提交任何保证金；6.91%的网络餐饮经营户表示第三方网络餐饮平台在经营户注册审核时，未对经营户经营地址、经营项目等进行实地核查；10.12%的网络餐饮经营户如经营项目及经营场所发生变更，无需向第三方网络餐饮平台进行报备。在市场竞争日趋激烈的情况下，第三方网络餐饮平台方，存在“重扩张”，而疏于入网的严格审查，致使部分脏乱差的“黑餐馆”混入平台经营，“幽灵外卖”屡禁不止。
最后，虽然网络订餐平台各自拥有相对丰富的数据资源和现代化信息技术手段，但并未给监管部门带来执法效能的提升。
基于网络餐饮的以上现状，传统的执法手段已经难以适应新兴网络餐饮的监管需要，给市场监管部门带来了监管缺位和履职风险。具体表现如下：
（1）违法行为发现难。食品过程控制环节的问题，难以现场查获及取证。如食品操作人员未按规定佩戴衣帽、口罩、温度异常、不明动物进入等情况，可能是稍纵即逝。
（2）证据获取难。网络餐饮违法行为的关键证据，如经营额、种类、数量等通常存储在三方平台数据库，现有取证过程往往过于依赖商户“口供”，证据证明效力不高。
（3）政企合作不足。第三方网络餐饮平台拥有入驻经营户的相关数据，但在信用监管、联合惩戒方面缺乏与监管部门的合作。
（4）执法力量与监管需求不匹配。网络餐饮行业增长快速、规模巨大且食品安全问题突出，采用传统监管模式缺乏效率，无法满足行业监管需求。
（二）现有的信息技术条件
近年来，闵行区市场监管局在“互联网+监管”工作方面，已先行先试，且成效明显，积累了“智慧监管”的丰富经验。主要体现在：
（1）开发了“智慧监管·云中心”执法终端，实现了餐饮后厨的智能化预警、案件全程电子化的运用。
（2）实现了中、大型餐饮明厨亮灶及摄像头的全覆盖，可实现对网络餐饮后厨违法行为的实时监控和证据抓取。据统计，截止目前闵行区共计家中、大型餐饮均实现了“明厨亮灶”；其中，闵行区多个农村办酒场所、学校食堂、五星酒店及大型饭店的后厨，安装了加载AI边缘设备的高清摄像头，实现了后厨智能预警功能。
（3）与“美团”初步实现了数据共享。基于网络餐饮社会共治的理念，闵行区市场监管局已与“美团”达成战略合作协议，“美团”已经开放相关网络餐饮的数据接口。
（4）实现了电子证据的司法固证。针对第三方网络平台内的无证、套证以及超范围经营的电子取证，可使用“浦软翔鹰”客户端，实现网络餐饮电子证据的司法固证。
（三）可行性分析
基于现有的技术条件，课题组认为市场监管领域的非现场执法实践可以先从食品安全监管的以下两个相关场景着手：
（1）依托于餐饮后厨“智能预警”功能的非现场执法
目前，“智慧监管·云中心”利用远程监控摄像和第三方公司的人工智能预警分析，已经实现对后厨温度异常、未规范着装、陌生人及动物进入等异常情况的精准捕捉，并形成食品风险预警信息。预警信息产生后，可以通过执法终端APP及时将预警信息推送给市场监管部门，包含当事人的名称、地址、时间、违法行为概况和图片。与此同时，“智慧监管·云中心”可以通过经营者预留的联系方式或
